当前位置： 娄底市 > 娄底市环境 > 政策评估湖南省人民政府关于加快发展
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湖南省人民政府发展研究中心评估组
评估组成员：梁志峰唐宇文彭蔓玲刘琪戴丹
为积极培育新型农业经营主体，推进农业现代化，加快农村全面小康建设，湖南省人民政府年10月15日颁布实施《湖南省人民政府关于加快发展农民合作社的意见》（湘政发[]34号）（下简称《意见》）。根据杜家毫省长指示，近期我中心开展了《意见》实施效果评估工作。主要情况如下：
一、政策概况
《意见》包括四个部分。第一部分，阐述加快发展农民合作社的重要意义。第二部分，提出加快发展农民合作社的目标任务和重点。第三部分，从资金投入、项目对接、信贷支持、税费优惠、保障用地、人才支撑、配套服务7个方面，具体提出了加快发展农民合作社的扶持政策，共32项（详见附表一）。第四部分，从组织指导、示范引导、运作机制、财务管理、考核监管5个方面，提出了保障措施。《意见》涉及省农办、财政、国土、商务、交通、工商、地税、保监、农信社、供销社、电力公司等11个省直部门。
二、评估工作基本情况
开展《意见》实施效果评估，我们主要做了以下工作：一是成立由我中心领导牵头的评估工作小组。二是制定评估工作方案，明确了评估目的、评估对象与内容、评估标准。三是开展调查研究。制定了调查提纲，分别设计了部门、市州县和农民合作社的调查表。发放了11个省直部门政策分解任务调查表，14个市州、14个县市区（每个市州一个）政策落实情况调查表，60份农民合作社调查问卷。回收了11个省直部门自评报告和政策分解任务落实情况表、14个市州自评报告、14个县市区自评报告、30份农民合作社有效调查问卷。同时，我们走访了部分省直部门，组织召开相关11个部门座谈会；到湘潭、衡阳、邵阳三市及部分区县进行实地调研并座谈；走访了部分农民合作社，掌握第一手资料。四是对收集的资料和走访调研情况进行整理、分析，撰写评估报告。
三、政策实施效果评估
（一）《意见》的完备性、规范性、可操作性、知晓度和认可度
1.《意见》内容基本完备，大多数条款可操作性较强，但有些条款配套制度和措施需进一步健全。主要有：一是缺乏对合作社监管的具体操作意见；二是保障用地需求的政策落实起来较困难；三是信贷支持政策缺乏配套政策支持。
2.《意见》绝大多数条款严谨规范，但个别条款有漏洞可钻。主要有：一是对“农民专业合作社登记不验资、不收费、不年检、不处罚”的规定，为少部分合作社套取政府项目扶持、财政补助、税收优惠等，留下了可乘之机，导致存在不少“假、冒、空”合作社。二是少数不法分子利用假冒运输鲜活农产品绿色通道车辆逃费和逃避监管，造成了很大的安全隐患。如邵阳隆回“7.19”特大交通事故的肇事车辆就是假冒绿色通道车辆逃避了检查。
3.政策的知晓度有待提高。接受调查的合作社中，88.9%表示对政策有一定了解。但考虑到问卷填写者主要是省级以上示范社，是政策受益的主要群体，所以，实际知晓率应该要低些。从实地调研情况看，一方面，普通合作社了解政策的很少，湘潭、衡阳等地反映，有些合作社三番五次通知其来办理减免税费都不愿意来；另一方面，有些地方的相关职能部门对涉及本部门的政策也了解不多。总体看，《意见》出台的知晓度不高，宣传力度有待加强。
4.政策的认可度有待提高。从问卷调查和实地走访情况看，农民合作社对《意见》的认可程度差异较大。被调查的合作社中，认为政策作用很大的占66.7%，对政策落实情况满意的占69.2%，认可享受政策便捷性的占76.9%，总体不算太高。实地走访中，示范社对《意见》的认可度较高；而普通合作社的认可度普遍较低，有将近一半的合作社认为享受政策优惠设定的门槛较高、优惠范围较窄、普惠性不强；另有47%的认为政策落实力度不够。
（二）各地、各部门落实《意见》情况
总体来看，多数部门、市州对《意见》较重视，大部分政策措施落实较到位，但也有部分政策刚开始试点，尚未全面铺开。《意见》中涉及的扶持政策可细分为32条，其中20条落实到位，12条落实不到位或者没有落实。十四个市州落实情况差异较大，长沙、湘潭、常德、岳阳、郴州等地领导重视，落实情况较好；而邵阳市重视程度不够，财政投入很少，落实情况较差。具体如下。
1.扶持政策落实情况
（1）加大资金投入方面。省本级方面，年省财政预算安排的农民合作专项资金为万元，较年增加万元。另外从年开始，省财政厅每年安排万元（其中中央财政资金万元），两年共计1.5亿元，专用于培育个现代农机合作社。市州方面，全省14个市州中除邵阳、怀化、益阳外，其余11个市州在年市本级财政预算中安排了农民合作社专项资金，其中金额最高的是长沙市，为万（见图1）。县（市区）方面，部分县（市区）在本级财政预算中安排了农民合作社专项资金。
图1年14市州本级财政安排农民合作社专项资金
目前我省中央和省级财政安排的农民合作社发展专项资金重点用于支持省级示范社建设、农社对接、教育培训等方面的以奖代补，且重点向贫困地区倾斜；而针对农民合作社的贷款贴息、信贷担保和保险补贴尚未全面开展。
同时，全省和各市州还积极引导扶贫、科技、农业、林业、水利、国土、交通、商务等各部门的支农资金重点向农民合作社建设倾斜。年，中央财政和部委资金用于支持我省农民合作社发展的金额明显增多（见表1）。
表1年中央财政、部委资金投入我省农民合作社情况（部分）
年
年
年增加
中央财政资金（万元）
农民合作组织创新试点资金（万元）
0
扶贫资金切块（万元）
0
科技推广资金（万元）
左右
左右
农业部农民合作组织示范资金（万元）
40
注：1、农业综合开发项目投入合作社资金暂未收集到；
2、数据来源：省财政厅。
在接受调查的合作社中，87.9%的表示得到过政府资金的支持。
（2）实行项目对接方面。我省财政投资项目与农民合作社对接主要集中在农业综合开发、农技推广等方面。年（年的数据未收集到），全省农业综合开发项目中农民合作社项目个，占财政补助项目个数的76.22%、占产业化项目个数的36%。而在农村土地整理、农田水利建设等方面项目对接则很少。
（3）强化信贷支持方面。总体看政策落实情况不理想。目前，全省尚未全面开展农民合作社信用评定和建立农民合作社信用档案，基本未开展建立农民合作社融资担保机制。但开始了这方面的创新试点。另外，保险机构目前为农民合作社提供的保险产品仍仅限于原有政策性农业保险服务，基本还没有开发针对合作社特点的保险产品。
（4）落实税费优惠方面。《意见》中涉及的税费优惠政策基本得到落实。八成以上接受调查的合作社反映享受到了《意见》规定的各项税收优惠。
（5）保障用地需求方面。农村集体土地产权制度改革积极推进。全省集体建设用地和宅基地使用确权登记发证工作稳步推进，并在长沙县、资兴市开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点。但农用地政策有待落实。市州普遍反映，合作社需要的农业用地、生产附属设施用地，落实有困难。
（6）加强人才支撑方面。年我省省级农民合作社发展专项资金已安排万元用于教育培训，占专项资金的15.3%。截至年6月底，省里已完成对家省级示范社理事长的轮训。大部分市州、县（市区）也对合作社的理事长等人员进行了培训。接受调查的合作社中有92.6%的理事长在年10月份以来参加过政府相关部门组织的专业培训。
（7）优化配套服务方面。一是全省工商系统按照规定简化了登记手续，放宽了登记注册条件，允许以土地承包经营权出资或有土地承包经营权的农转非人员加入合作社。
二是各地供电企业一方面对农民合作社用电报装开辟绿色通道，提升办电效率；另一方面，全面落实用电优惠政策，对农民合作社从事种植业、养殖业生产和农产品初加工用电，全部执行农业生产电价标准，年全省优惠金额达万元。
三是交通部门为农民合作社整车运输鲜活农产品的车辆进入城区开辟绿色通道，对符合政策的车辆全部给予减免通行费待遇，有效降低了运送鲜活农产品的物流成本。
四是各级商务部门积极推进“农超对接”。年，中央财政资金支持我省怀化、株洲市开展农超对接试点，支持专项资金万元。商务厅联合农业、物价、财政等部门，在全省范围推进农产品直销店建设，在社区布点建设家农产品直销店。
五是全省供销合作社系统一方面积极推进“农企对接”工作，带办领办各类专业合作社个，入社社员52.34万户。另一方面强化“网上供销社”与农民合作社的对接和服务。自年以来，“网上供销社”与家合作社建立了紧密合作关系，网上平台销售额以每月20%的幅度增长。
2.保障措施落实情况
（1）加强组织领导方面。省级、14个市州以及我们调研的14个县市区均在本《意见》出台前后成立了本级农民合作组织建设领导小组。除邵阳市和永州市外，其余12个市州均在本《意见》出台前后出台了加快发展农民合作社的指导性文件或实施意见。部分县市区也出台了实施办法。
（2）加强示范引导方面。《意见》出台后，全省各级进一步加大试点示范工作力度，年各级投入多万元培育省级示范社家，并申请了部分国家级示范社。目前，省、市、县三级均已建立农民合作社示范社创建机制，长沙、湘潭等地还出台了《示范社建设标准》。
（3）完善运作机制方面。各地农村经管部门均将完善合作社运行机制作为合作社管理指导的一项主要工作来抓，绝大部分市州已逐步建立一系列合作社运行管理制度。从合作社层面看，目前只有示范社做到运作机制较完善。
（4）强化财务管理方面。大多数合作社尤其是各级示范社已建立起独立的财务管理体系。部分市州和县市区对市级以上示范社和有财政项目支持的合作社进行了审计监督，湘潭市还将之作为评选市级示范社的基本条件。
（5）严格考核监管方面。省级层面尚未将示范社建设纳入市州绩效评估体系，但各市州均将省级示范社建设纳入了县市区绩效考核评估体系进行绩效考核；除常德、衡阳、娄底、张家界外的10市州，都对农民合作社发展情况和政策落实情况进行了绩效评估和目标考核。
3.目标完成情况
按照《意见》提出的五年目标，分解到年，全省计划合作社增加家，入社农户增加30万人（户），占农户总数的比例提高2%左右，农民合作社销售的农产品占农产品销售总量的比重提高4.6%。从实际完成情况看，截止年6月底，全省农民合作社达到家，比年6月底增加家；入社农户.6万人（户），同比增加12.7万人（户）；入社农户占全省总农户的14.1%，同比提高0.9个百分点；农民合作社销售的农产品占农产品销售总量的41.7%，同比提高5.2个百分点。与计划目标比，入社农户增加的数量以及占全省总农户的比例难以实现目标要求。
《意见》提出，用5年左右时间，集中办好个省级农民合作示范社，力争县级以上农民合作示范社达到0家以上，照此目标，每年平均应创办家左右。从实际执行情况看，省级示范社，年创办家，年截止目前创办家；全省县级以上示范社截止6月底家，同比增加家，照此进度，5年示范创建目标，特别是省级示范社目标难以实现。
《意见》还提出，用五年左右时间，省里对个省级示范社的理事长进行轮训，年计划轮训家，目前，已组织名理事长赴台湾培训，完成目标。
（三）《意见》实施以来取得的成效
《意见》实施以来，我省农民合作社运作机制逐步规范、带动作用逐步增强，对于促进我省农民合作社健康快速发展、促进农民增收、推动农村经营方式转变起到了较大的推动作用。
1.合作社规模不断扩大
自《意见》出台以来，全省农民合作社发展步伐明显加快，数量显著增加，示范社建设成效明显，组织规模明显扩大（详见表2）。农民合作社开始由小规模、分散化向规模型、联合型发展，截止6月底，全省共组建各类联合社家，组建跨地区全省性联合社4家，涌现出64家带动农户上千户、经营规模上亿元的合作社。
表2全省及14市州合作社发展情况（截止年6月底）
数据来源：省农经局及各市州自评材料。
2．带动了农民增收
农民合作社的快速发展，不仅增加了农民的生产经营性收入，而且通过土地与生产要素入股，资源变资本，资本变股本，带动了农民财产性收入的增加。据统计，一般入社农户的收入普遍比非入社农户高出20%以上，有的甚至高出50%以上。
3.推动了现代农业发展
农民合作社发展优势主导农产品和特色农产品专业化生产，推动农业生产的规模化、产业化、集约化的能力和影响力越来越大。截至年6月底，全省农民合作社销售的农产品占农产品销售总量的41.7%，同比提高了5.2个百分点。
4.拓展了农业多元化服务
农民合作社已成为农业社会化服务的重要组成部分，我省现有合作社中，实行产加销一体化服务的过了1万家，为农民提供生产、加工、销售某个环节服务为主的合作社将近占50%。合作社的发展，促进了农村的社会分工，提高了农业科技化、专业化、精细化水平，拓宽了农民的就业渠道，延伸了农业产业链条。
（四）《意见》实施过程中存在的主要问题及原因
1.认识不够统一，推动《意见》落实的力度有待加强
个别地方从上至下及相关部门都存在认识不足的问题，对政府在引导扶持发展合作社的作用认识不深，将合作社作为一般经济组织对待，对其项目管理当作一般的项目管理，没有真正将农民合作社的发展作为一件大事列入重要议事日程，推动《意见》落实的力度明显不够。
2.推动《意见》落实的协调机制有待完善，力量有待加强
合作社主管部门事权与财权不匹配。省、市、县各级农村经管部门均反映，合作社的项目申报，审核推荐、财政扶持资金的安排都不需要通过作为合作社主管部门的农办和农村经管部门，在基层的操作中，财政或其他职能部门撇开业务主管部门的现象普遍，导致事权财权分离，影响资金扶持效能。
服务合作社发展的力量不足。各市州县普遍反映，近年来的县乡机构改革中县乡农村经营管理部门受到严重削弱，很不适应形势发展与实际工作的需要。
3.各级财政投入仍然偏少，专项资金随本级财政经常性收入的增长逐步增加的机制仍未建立
据省财政厅和各市州反映，目前我省大部分县市区没有按要求安排农民合作社发展专项资金，更谈不上建立专项资金随财政收入增长逐步增加的机制。
4.信贷支持力度亟待加强
目前，对农民合作社的信贷支持非常有限，92.3%的接受调查的合作社表示向金融机构贷款困难。从全省层面来说，政策性信贷扶持尚未破题，除农村信用联社外，各商业银行还没有制定相应信贷扶持政策，对合作社的贷款仍沿用抵押贷款的办法，而绝大多数合作社缺少抵押财产，再加上绝大部分县市区还没有按要求建立农民合作社融资担保机制，无法为农民合作社贷款提供担保服务，因此大部分农民合作社发展所需资金仍主要靠成员出资和民间借贷。
5.人才培养培训力度有待加大
省农村经营管理局及各市州均反映，一方面，由于用于开展人员教育培训的经费没有达到《意见》要求，导致对合作社各类人才的培训没有达到预期进度安排；另一方面，《意见》中关于加强与高等院校、科研院所的合作，培育一批合作社职业经理人的要求，目前仍然没有取得积极进展。
（五）《意见》出台后相关法律、法规、政策的变动情况及对政策实施的影响
年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》对于推动农民合作社发展，在允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护、保障农民合作社建设配套辅助设施用地、加大对农民合作社发展农产品加工流通税收优惠、下放涉农资金项目审批权限、培育发展农村合作金融等方面有新的思路。我省在今后相关政策出台时要及时跟进落实。
修订后的《农民专业合作社登记管理条例》于年3月1日起施行。增加了电子营业执照、农民专业合作社年度报告制度等规定，这对于进一步简化农民合作社注册登记手续、加强对农民合作社的监管将产生积极影响。这些政策的出台，拓展了《意见》的内涵和配套支持，更有利于《意见》的实施。
（六）《意见》下一步继续实施的潜在影响
当前，党中央国务院高度重视农民合作社对于提高农业组织化程度、构建新型农业经营体系、推进农业现代化的重要作用，已成为我国农村改革发展的亮点和重点。我省作为传统的农业大省，农民合作社总体发展水平还不高，在国家高度重视农民合作社发展的大环境下，继续实施本《意见》，并及时对《意见》进一步完善，无疑将对促进我省农民合作社健康发展，带动广大农村地区建成全面小康社会产生巨大的推动作用。
四、评估结论
《意见》实施以来，各部门、各市州对此较为重视，积极推动政策落实，大部分政策措施落实较到位，《意见》的实施促进了我省农民合作社健康快速发展，对于促进农民增收、农村经营方式转变起到了较大的推动作用。
但也还有邵阳等个别地方存在重视程度不够，落实情况欠佳的状况。同时，部分政策措施只在个别地方开始试点，尚未在全省全面铺开，需要进一步加快推进。另有部分政策需要进一步出台配套政策。
因此，建议在督促各地各部门进一步加大政策落实力度的基础上，及时组织相关部门对部分条款出台配套政策措施。
五、政策建议
1.进一步提升认识，加大《意见》落实力度
首先，各级政府要切实把推进农民专业合作社的发展作为破解“三农”问题、增加农民收入的切入点来抓。其次，各级政府要切实加大对农民合作社发展的财政投入力度，确立专项资金随本级财政经常性收入的增长逐步增加的机制。再次，要督促相关部门及时出台相关的配套政策，加大考核力度，督促各部门狠抓政策落实。最后，要进一步加大宣传教育力度，总结推广成功典型，提高各部门和群众对发展农民合作社的意义以及政策条款的认知度。
2.进一步理顺农民合作社的管理体制
一方面，要强化各级农委对农民合作社的管理、指导职能和在优惠政策落实及项目扶持中的统筹协调作用，加强各级农委与其他相关业务部门在项目申报、项目建设、考核考评中的合作，财政、扶贫、水利、税务、商务、国土等部门要加强配合，形成扶持合力。另一方面，尽快出台完善的《农民合作社监督管理办法》，明确监管主体、监管内容和监管手段，加强对合作社的日常监管，对套取国家资金和圈地等违法行为而设立的“空壳农民合作社”，要依法限期责令其办理注销手续，对逾期不办理注销登记的要依法予以吊销或取缔。
3.进一步拓展农民合作社的融资渠道
首先，要加快推进开展农民合作社信用评定，各地农办、工商要加快与农信社、村镇银行、邮政储蓄银行等金融机构构建合作机制，对辖内农民合作社逐一建立信用档案，为实施信贷支持夯实基础。其次，各类金融机构尤其是农信社和村镇银行要在担保方式、授信额度、贷款利率等方面开发适合农民合作社特点的信贷产品，探索扩大农民合作社、入社社员贷款抵质押品范围，开展农村土地经营权、经济林权质押、订单质押、仓单质押、大宗农副产品质押，有效解决其贷款担保难问题和不同层次的资金需求。最后，积极引导和鼓励有条件的农民合作社开展农村资金合作互助试点。
4.加强农民合作社的示范带动
加大示范社创办力度，省市县都要扶持一批省级、市级、县级农民合作社，办出一批组织完善、运转高效、作用发挥好、示范效应强的重点社，形成重点社带一般设、大社带小社、共同发展的良好格局。适时总结推广优秀社的经验，加强跨市县同类社的合作交流，强化示范带动效应。
5.进一步完善农民合作社人才培养体系
省市县三级尤其是市县两级要加大对和合作社各类人才培训的资金投入力度，确保政策落实到位。充分利用各类科研院所、大中专院校等资源，组织多种形式农业技术培训。制订更加有力的措施，吸引大中专毕业生和专业技术人员投身合作社。
征稿启事：
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