原题为《“能下”前传：“散吏”困境》
“退居二线”是改革开放初年退休制度尚不健全时，为实现干部年轻化，对干部队伍实行“能下”所采取的措施。其弊端是产生了众多“休而不退”的“散吏”，既浪费了人力资源，又增加财政的负担。
热议经年的延迟退休要来了。7月6日，北京市政府网站公布《北京市“十三五”时期人力资源和社会保障发展规划》，明确提出：北京市将落实“渐进式延迟退休年龄政策。”
然而，一边是要延迟退休，另一边却相反，是要提前离岗。据陆媒4月报道，湖南岳阳、娄底、永州等地一些年龄并不算大的“局办委”或乡镇“一把手”、重要班子成员向上级打报告，要求按照地方“公务员50岁（或50多岁）以上可退居二线、享受比在职时更高待遇”的政策，自请“早退”，成为“休而不退”的“散吏”。
“休而不退”即提前从领导岗位上退下来，是在编公务员，占着编制、拿着薪资，享受着高额补贴。就是官场常说的“退居二线”。这些干部离开领导岗后，要等到退休年龄才能正式办理退休手续。
“退居二线”即机关事业单位领导干部临近退休达到规定年龄离岗闲居而待遇不变的制度，始于上世纪80年代末，是对干部队伍实行“能下”所采取的方式。在领导岗，叫一线，退下来，称作到二线。
当时党的干部政策指导方针是“革命化、年轻化、知识化、专业化”。虽然中央一再强调，干部队伍年轻化不是“低龄化”，要坚决纠正干部任职年龄“一刀切”的错误做法，不能将任职年龄层层递减。但到了下边，尤其县这一级很难贯彻执行。
北京大学社会发展研究所副教授王文章认为，干部年轻化是特定历史时期面临的紧迫问题，主要是改革开放初期老干部多，年轻干部需要大力培养使用。“现在健康水平提高了，五十多岁可谓正当年，提前把他们鼓励走不太合适。年轻人是需要职位，基层干部也需要提高待遇，但五十多岁的人，一般都还身体健康、年富力强，就用钱把人养起来，既浪费了人力资源，又增加国家财政的负担。”王文章曾如此表示。
类似湖南这种给科级干部提半级，鼓励“老人”退下来的政策，近年来在全国都有出现。浙江已退休干部慕毅飞写了一篇名为《一个“休而不退”者内心深处的愧疚》的文章，坦承自己在临退休前的“八九年时间里什么都不干，照样拿工资，福利待遇一点都不少，吃的是白食”，并称“内心有愧”。此后，慕还因此及其他原因受到警告处分。
香港教育大学吴木銮博士有点感佩慕的做法，到任职年龄被安排退居二线，在大陆官场是惯常的事情。但“慕毅飞大胆地说了出来”。慕的一位故知也证实，慕的任职经历丰富，当过教育局长、宣传部副部长和党校教员，敢言能写，在官场是个另类。
多位大陆官员承认，官员一到年龄退居二线是常态化的制度安排，对这类官员管理长期以来处于失范的状况：多数在编官员还远未到达退休年龄，就处于离岗休息状态；不上班，却照常财政供养，直至退休。
不过现在，党内实施几十年、早已习以为常的“退居二线”称呼及做法，恐将淡出历史舞台。
资源浪费
大约八九年前，时年五十多岁、在宣传部门工作的慕毅飞接到转任党校教员的通知，这是一个新职，党校的工作比在宣传部门要清闲很多。身为官场中人，慕自然明白，自己的被“退居二线”与年龄有关。
“这是官场的规矩，每个单位都这样。某个单位局长、副局长的年龄到了，让你下去，工资福利待遇等不少一分，但是职务没有了。”在温岭一家媒体供职的黄先生说，退居二线干部是本单位的老领导，通常也会给个办公室，但平常无人管理；有时政策学习需要他们参加才来，平时基本看不到人。
按慕毅飞的说法，在此后漫长的“休而不退”的时间里，他一直吃着财政饭，却过着不用每天按时签到上班的“散吏”生活。在慕所在的这所常驻人口为一百多万的县级市里，像他这样的退线干部还有二三百人，慕并不是独一个享受这种待遇的官员，很多人过着和他一样的舒服日子。
安排官员退线、去老扶新的这种做法，在大陆早已有之。许多党政机关执行的“退二线”政策是，科级干部五十出头，处级领导五十中游。具体来说，各地实施也不一样，浙江一些地方原先的退线标准是科级53岁，后来又延迟2年，变为55岁。江苏一些地方对科级干部退线年龄也是55岁。但在山东阳信县，科级官员退线标准为男的52岁、女的48岁。
按慕毅飞的说法，能享受“退居二线”的都是有一官半职的人，由于年龄的原因，上级提前解除领导职务，组织安排年轻官员接替。被退线官员一般适用于科级以上，县区以科级多见，地市以上处级和厅局级为主。
这种颇具中国特色的人事制度，据称是为官场新陈代谢的需要，通俗地说为保证干部的“年轻化”。吊诡的是，尽管对官员到龄退线的做法似已约定俗成，日常生活中执行者和被退线官员多无怨言，但现阶段官员到了一定年龄提前离岗的规定，却从未见诸任何一部大陆公开发布的人事法律法规中。
“退居二线是全国性的通病。”一位体制内的大陆官员对此早已见怪不怪，对退居二线的官员，有的单位不要考勤，但年底考核照样优秀；有的在家练书法；有的在工厂里帮忙搞“三产”；有的不知道整天干什么，没人过问。“如果没有什么事情触犯法律或者被人举报的话，当个太平官就太舒服了，不用干什么活。”
但上述官员慨叹之余，也直言这是对干部人力资源的极大浪费，“想想吧，他们才五十出头，大多还精力旺盛，想法很多，仅因为所谓的到龄，就这样被晾在一边。”类似的官员，大陆全境还有多少，尽管迄今没有人做过精确统计，但粗略算来，数目惊人。
江西省革命老区吉安地区的一个县，在年时，该县就有科级干部人，人到退居二线年龄，占28.9%。而江苏一个人口为40多万的县级市，退线干部有多人，该市市委组织部一官员告诉《凤凰周刊》记者，退线干部人数很难精确计算，内陆地区和发达地区的干部编制不一，很难以人口基数比例推测，但以全国目前的多个县级行政区划论，几十万人应该有的。
这么多的退线官员被闲置，是何等的浪费！人社部最近首次公布大陆公务员总人数为.7万，人社部还列出从年到年历年全国公务员录用人数，从13万余人到20.4万人不等，录用人数最少的是年，最多的是年，总体呈现上升而后趋于稳定的态势。
与每年新招公务员人数相比较，退线官员的人数远在其上，但因退线官员都是领导干部，即使退线，待遇不少，花费在后者的各类财政资源更为巨大惊人。“这是一个敏感的问题。”主管退线干部管理的沿海某省省委组织部干部综合处一位官员出言谨慎，干部退线做法实施几十年，“现实中确有很多问题，大家在基层都看到了。”
退线规范亦难
比照西方国家的公务员管理制度，实施的是政务官和事务官，不是像中国的领导职务和非领导职务。政务官是选举产生和政治任命的，对选民负责，不与事务官冲突，也不存在让位退线的问题，而且政务官与事务官在年龄上没有可比性，事务官是永业制，没有任期限制，但有绩效管理，也有晋升问题。不过，事务官高龄干低职位的活，也很正常。
实行政事分类，是现代公务员制度的本质内容和题中之义。中共十三大报告中曾提出类似的思想，如明确将中国国家公务员分为政务和业务两类；但政事分类最终因条件未成熟而未被采纳。
大陆的公务员队伍中，60%在县级以下部门工作，92%为科级及以下职级。大多数公务员终其一生也就停留在科级，能够顺升迁的仅仅是一成左右的精英。
退线官员是大陆官僚体制的产物，积弊已久，但在现有体制框架内，中共已经开始着手对此类问题进行纠偏。慕毅飞关于“散吏”的忏悔式时评发表后，温岭当地马上出台了一项对退线官员的管理意见，闲居在家或从事副业的官员们被要求考勤上班；山东阳信县的退线干部也已恢复上岗。
“今后没有退线干部的说法了，按照中央新的要求，目前已着手规范这个问题。”一位组织部门官员透露，根据中央的要求和基层的普遍反映，从今年开始，各地都陆续出台文件意见，加强对退线干部的管理。中央要求各省区市严格管理此类干部，须按照《公务员法》的规定去执行，以后“官员只有在岗和退休两种选项，没有第三种选择”。
今年4月，浙江省委已将中央对退线干部的管理精神和省领导的要求逐级下达到市，要求各县区制定相应规定，各地级市目前都在酝酿研究中。最近，苏州一个县级市在江苏率先出台了一项对退居二线干部管理的规定，要求退线干部还是要正常上班，遵守机关作息制度。根据每个人的实际情况，注重发挥退线干部的特长，可以协助某一个领导工作，或者有些可以参加单位某项重要课题项目的研究。
“中央老早就有这个要求了，不能搞年龄层层递减，不能搞‘一刀切’，要‘老中青’相结合，要发挥各个年龄段干部的积极性。”一位省级组织部官员说，只是下面执行走样走偏了。
十八大以后，对干部队伍的管理开始逐渐从严。如年中共中央政治局审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行），提出“对政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够的领导干部，要坚决进行组织调整”。之前更强调干部绩效考核管理，强化监督实施。
在干部激励机制建设方面，大陆尝试改革职务和职级两线并行改革，职级不依附于职务，使公务员能在更大范围内晋升职级。比如，副科职务可以晋升到副处的级别，正科职务可以晋升到正处的级别，吉林等一些地方已开始试点。
然而，赋闲的退线官是否就此退出历史舞台，一些学者和官员不容乐观。在刘庆乐副教授看来，退线或冗员的出现都是因大陆公务员编制管理的软约束。“编制约束不仅是数量约束，也有职位设置的约束，但现实中吃空饷、超编的情况大量存在。”从根本上说，是财政预算的软约束所致。过去你在不在岗，都是财政拿钱，没有实质区别。各级人代会审议也不会涉及某个岗位为何雇佣5个人而不是3个人这样的问题，只要人大不专项审议，这个问题就无解。
政府机构改革从来是个“老大难”问题。从上世纪末开始，大陆政府进行所谓“定岗、定编、定员”的政府机构精简改革，“三定”最早从机关做起，一时轰轰烈烈，后来延续到事业单位。但这项改革推进到省一级难度颇大，最终改革并不彻底。迄今为止的机构改革的重心也放在转变政府职能，不在精简机构上。
记者/钟坚编辑/崔世海美编/青年
新媒体编辑/丰泽马茹均
本文节选自《“能下”前传：“散吏”困境》，原文刊载于《凤凰周刊》年第24期，总第期。
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